地方政府关系包括以上下级关系为基础的纵向关系和地方政府关系网络横向交叉的横向关系。改革开放后，地方政府之间的竞争与合作存在着一些问题，如地方保护主义、跨区域公共事务治理失败等。重构地方政府关系的途径包括:修改中国宪法和地方组织法，对地方政府关系进行规定。制定地方政府关系法，调整地方政府关系;制定地方性法规和地方政府规章，明确地方政府关系。

　　地方政府关系、法律重构、地方保护主义。

　　一、地方政府关系的界定

　　1937年，美国学者克莱德·施奈德在《乡镇政府1935 - 1936年》文章中首次提出了“政府间关系”政府(政府间关系)这一术语。1953年，美国国会成立了政府间关系临时委员会。然而，直到20世纪60年代，美国行政学界才对“政府间关系”的含义进行了界定。1960年，美国学者安德森以美国联邦制为基础指出，政府间关系是“各级政府机构的一系列重要活动及其相互作用”。

　　我们台湾学者陈得雨大厦国际关系互动可以分为静态和动态两个方面,静态层面包含中央和地方政府之间的权限划分和规定,组织结构之间的关系讨论的部门和人员管理公务员的工作层次相互关系,等等。动态层面包括各级政府联合扩展功能的连通性行为，以及政府在追求目标、执行政策时官员代表各政府部门的行为。

　　对地方政府关系的界定首先要明确。本文所指的政府是狭义的政府，即行政机关。在联邦制中，“地方政府”是指次州一级的政府;在单一制国家中，“地方政府”是指低于中央政府的一级政府。

　　中国学者林尚礼认为，地方政府之间的关系是以上下级关系和地方政府之间的横向关系为基础的纵向和横向交叉的网络。横向关系包括同级地方政府间的平行关系和各级地方政府间的交叉关系。地方政府垂直关系作为中央与地方关系的延伸，具有更大的政治意义。而地方政府之间的横向关系则在竞争与合作的过程中表现出经济意义。

　　综上所述，本文认为地方政府关系是中央以下各级地方政府之间利益博弈与权利互动的关系。本文研究的地方政府关系包括林尚礼认为的横向关系和纵向关系。本文所研究的地方政府之间的关系是一种纵横交错的网络，指的是各级地方政府之间或各级地方政府之间的沟通和接触。

　　二、中国地方政府关系存在问题

　　由于政府间对利益、权力和管理范围的关注。因此，政府间关系本质上是政府间利益分配和权力分配的关系。涉及利益分配的政府间关系有其自身的问题。

　　1、 中国地方政府间的合作涉及重大问题

　　为了整合区域经济发展，形成统一的区域经济组织，有效管理区域公共事务，打破行政区域经济发展难题，有效配置资源，发展经济，地方政府之间的合作是必要的，但在合作中也存在着许多问题。

　　首先,地方保护主义。中国地方政府间的政府间关系是中央政府与地方政府间关系的延伸。改革开放后,一方面,省级政府权力分散的较低级别的政府和知识密集型的地区,沿海地区和交通便利的地区,以推动全省的发展,整个城市,整个自治区。因此，下级政府获得了一定的自治权，促进了经济社会的发展，但同时也产生了地方保护主义和地区发展不平衡，地区之间的矛盾和冲突增加。地方政府由于短视效应，在经济利益驱动下追求短期经济利益，放弃对整个经济区域的长期规划，不合作成为博弈后的理性选择。

　　二是地方政府合作缺乏统一规划。地方政府之间的合作战略缺乏一致性。例如，在珠江三角洲地区，仍然可以发现相似性较高的产业建设是由自身发展的内在逻辑驱动的。各地出台优惠政策，造成重复建设、规模不经济、浪费现象严重。产业结构趋同，无序竞争导致经济效益损失。共享区域合作效益，促进资源优化配置，要积极开展统一规划，充分发挥各自优势，调整产业结构，避免重复建设。

　　三是地方政府合作的制度化程度较低。目前，地方政府之间的合作基本上是由地方领导推动的，缺乏制度化的组织结构、讨论、决策和协调机制。地方领导人的更替会影响地方政府间的合作，制度化程度较低，原有的合作机制有可能被抛弃。此外，现有的地方政府间合作基本上处于会议磋商的初级阶段，缺乏长期成熟的合作机制，难以实现更高的效率和更大的经济效益。

　　第四，缺乏中央政府的作用。现在处理地方政府之间的合作,然而,国家统一的背景下,中央政府应该作为协调员在地方政府之间的合作和政策提供者的角色,但情况是地方政府自主权的增加同时,缺乏中央政府的角色,在缺乏宏观系统供应条件下,很难长期有序的地方政府之间的关系。

　　五是没有相应的法律和制度保障。中国宪法第89条规定:“中央政府(国务院)工作的统一领导全国地方各级国家行政机关,并规定了具体的职权分工中央政府和国家行政机关之间的省、自治区、直辖市人民政府。”第一百零八条规定:“县级以上地方各级人民政府领导所属各部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各部门和下级人民政府的不适当的决定。”中国宪法规定各级政府管理事务的范围,但不规定组织结构、讨论、决策和协调机制、权力和责任分工,更高层次的作用政府地方政府之间的合作和其他问题。

　　2、中国地方政府之间的竞争存在较大问题

　　第一，重复建设问题。由于缺乏长期规划和区域规划，地方政府之间存在盲目竞争。地方政府在地方经济利益的驱动下，基于个人理性盲目启动项目，导致羊毛战、猪战等地区战争超过100场。例如，重庆和成都之间的产业竞争会导致区域内的重复建设。两地竞相推出优惠政策以吸引投资者。重复建设虽然不一定有害于市场竞争，但必须在一定程度上加以控制，否则就会产生产业结构趋同的后果。导致经济效率低下。

　　第二，贸易争端问题。地方政府在经济事务中有时存在角色错位的问题，往往直接干预经济领域。在重复建设产能过剩的情况下,一些地方政府为了缓解压力,介入销售市场对外国商品设置歧视性价格,设置重复性测试,反复验证和设置特定的行政许可和其他方法来限制之间自由流通的产品,解决产能过剩的问题。这势必导致地方政府之间的贸易纠纷。

　　第三，跨区域公共事务治理的失败。一些地方政府在自身理性的驱动下，追求自身利益的最大化，这也导致了跨地区公共事务治理的失败。例如，河流上游的政府积极采取措施限制当地企业向河流排放污染物，并投入大量资金保持河流清洁。与此同时，下游地区享受着上游地方政府免费治理河流的正外部性。从长远来看，理性的上游地方政府对河流治理也会采取不合作的态度，上下游地方政府的共同治理也会失败。

　　第四，地方政府间过度竞争。地方政府为了自身的发展，经常出台一些招商引资的政策，并在土地审批、税收等方面给予优惠待遇。为了在竞争中获得更大的优势，土地的售价往往低于其成本价格，税收也会低于相应的国家政策的底线来吸引投资。出现了以“一次又一次降低门槛，一次又一次降低成本，一次又一次让空间”为内容的“利润竞争”。这种无成本的竞争吸引了巨额资金，而没有考虑到该地区的整体福利。发展和竞争是不可否认的，但发展和竞争的初衷却被忽视了，为了竞争而竞争，为了竞争而不惜一切代价，这无疑是本末倒置。

　　三、地方政府间关系的法律重构路径

　　调整地方政府关系规律是一项复杂的系统工程，但却是公共管理的必然要求。地方政府关系运行的不规范、不理性不仅不能促进经济社会的发展，而且阻碍了社会的进步。协调地方政府关系，抑制地方政府之间的恶性竞争，需要发挥法律的作用，实现地方政府关系的法制化、制度化和科学化。地方政府之间的关系关系到国家权力结构的横向和纵向。通过法律手段调整政府间关系，最重要的是要遵循法律的基本精神，特别是公法精神。如民主、公正、理性和效率的精神。民主是人的主体性所要求的。正义是法律的灵魂。理智是法律之光。通过法律手段调节政府间关系，需要修改宪法和行政组织法的相关规定，当然还需要制定新的法律。

　　(1)修改宪法和地方组织法

　　修改中华人民共和国的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府是原因(以下简称地方组织法),它是集的基础上,现有的本地有机法讨论了地方政府之间的关系,地方政府之间的合作与竞争,应当遵循的原则,协调与合作组织、议事和决策机制,和具体操作方法,必要时，提高立法水平，修改宪法，将地方政府间关系纳入其中，为地方政府间关系提供宪法依据。

　　(2)制定地方政府关系法

　　法律对地方政府关系应当包括下列内容:地方政府之间的竞争与合作的基本原则,形式的合作,合作的结构组织、各方的权利和义务,等各方的权利和义务应明确规定地方政府关系法律为了真正实现自愿、平等互利的合作。该法律还规定了解决地方政府间争端的具体程序，确保在确保程序合法性和解决效率的基础上，进行平等的谈判和协商。中央政府负责指导、监督和裁决。该法明确了地方政府之间竞争合作的权力和责任分配，为地方政府之间的分工合作提供了法律保障。

　　(3)制定地方性法规和地方政府规章

　　为了实现法律、行政法规的规定,有权制定地方性法规的地方政府可以在不违反上级的规定法律,制定地方性法规,依照各自地区的实际情况,以指定竞争与合作的关系在地方政府之间的关系。有权制定地方政府规章的地方政府，为执行法律、行政法规和地方性法规的规定，可以在规章中作出调整地方政府关系的具体安排。